Европейска миграционна политика: етапи и тенденции

Как да периодизираме европейската миграционна политика? Въпросът изглежда от лесните, защото референтът има ясните институционални очертания на документи, стратегии, договори, работни групи и т.н. Независимо от тази очевидност има различни подходи към периодизирането, следователно идентифицирането на началото, стъпките и етапите. Бих разграничила ‘тясно’ и ‘широко’ разбиране.

Първото, ‘тясно’ разбиране датира началото през 1999 г., когато Амстердамският договор развива компетенциите на ЕС по отношение на политиките на убежище и миграция, които биват разгърнати и прилагани в Програмата от Тампере (1999 – 2004) и Хагската програма (2004-2009). Този подход се аргументира от изследователи като К. Балейкс (Balleix 2013) в нейната политологична реконструкция на миграционната политика на ЕС. Интересно е, че той се проявява и в изследвания, подкрепени от самата ЕС като „Движеща се Европа: европейски изследвания по миграция и миграционна политика“ (EC 2009). В това разбиране европейската миграционната политика се разглежда в нейните зрели институционализирани форми.

Второто ‘широко’ разбиране разглежда генезиса на европейската политика като процес от минималистични до развити форми, от неформално към формализирано сътрудничество. Този подход изследва спецификите на миграционната политика на всички етапи, от Римския договор до днес. Той позволява по-ясно да се откроят тенденциите и актьорите.

Естествено, има изследователи, чийто подход ги ситуира между тясното и широкото разбиране. Периодизацията на ключовите събития на европейската миграционна политика на А. Ниеман започва от Шенгенската конвенция от 1990 г. (Niemann 2012).

Широкото разбиране има две разновидности. Едната има повече хронологичен подход, другата – класификационен патос. Първата разглежда отделните стъпки, поставянето на крайъгълните камъни на европейската миграционна политика. Характерна илюстрация предлага Атлас на миграциите. Световно равновесие, което предстои да се изобрети (Withool de Wenden 2012: 35).

Следващата таблица се вписва в този хронологичен подход, който ясно илюстрира линейния характер на засилващата се европеизация на миграционната политика и ускоряването на този процес в края на ХХ век.

 AK_MM-PP_Cover1-3

Европейската миграционна политика

в дати и документи

Дата

Документ Основни идеи

за миграционната политика

1957 Римският договор Четирите свободи – на хора, услуги, стоки, капитали
1968 Регламент 1612 на Съвета

относно свободното движение на работници в Общността

Ключов документ за въвеждане на свободно движение на работници от ЕС и право на семействата да ги придружават.
1974 Програма за действие в подкрепа на работниците мигранти и техните семейства Поставяне за първи път на въпроса за имигрантите от трети страни и техните семейства
1976 Резолюция   от 9.02.76

за общностен подход към гражданите на трети страни

Декларация на Съвета на ЕС за ‘подходящи’ консултации
1985 Насоки за общностна политика по миграция (1.03.85) За първи път се свързват ‘миграционна политика’ и ‘общността’
1985 Споразумението Шенген Свободно вътрешно движение

Затваряне на общите граници

Създава се Шенгенска система за информация

 
Секуритарният обрат

1987 Единният европейски акт Първа най-сериозна ревизия на Римския договор

Утвърждава принципа (не налага задължително прилагане) на свободното движение на хора и отпадането на границите вътре в общността.

1990 Конвенция Дъблин 1 Начало на хармонизация на бежанската политика

Разглеждане на молбата за убежище само в страната, където е подадена за първи път.

Въвеждане на понятието ‘сигурна трета страна

Създаване на EURODAC.

1992 Договорът от Маастрихт Миграционната политика става част от третия стълб на междуправителствено сътрудничество по правосъдие и вътрешен ред.

Всеки гражданин с гражданство на държава-членка е гражданин на ЕС.

Европейското гражданство се основава върху свободата на движение, настаняване и работа на европейците от ЕС.

1997 Договорът от Амстердам Преход от третия междуправителствен стълб към първия комунитарен стълб.

Дефиниране на факторите за дискриминация, на които държавите трябва да противодействат.

Шенгенската конвенция е интегрирана в Договора на ЕС.

Приема се петгодишен срок за установяване на минимални общи стандарти по различни миграционни проблеми като прием на бежанци, временна закрила и др.

1999 Европейският съвет в Тампере Приемане на пет годишен план за действие (1999 – 2004) за обща европейска система на убежище.

Сътрудничество със страните на произход

Общ режим на предоставяне на убежище

Борба с нерегулярната миграция и трафика

Справедливо третиране на гражданите на трети страни

2003 Регламент Дъблин 2 Конкретизиране на критериите при определяне на държавата, отговорна за разглеждане на молбите за убежище

‘Хуманитарна клауза’

2004 Хагската програма Нов петгодишен план за действие (2004 – 2010)

10 приоритета за 5 години

Общ режим на предоставяне на убежище

Партньорство със страните на произход и на транзит на бежанците

Легална имиграция и борба срещу нелегалната заетост

Интеграция на гражданите на трети страни

Политика на завръщане и на реадмисия

Управление на миграционните потоци:

·         Контрол на границите

·         Борба срещу нерегулярната миграция

·         Биометрия и информационни системи

·         Политика на визи

2005 Frontex

 

Цел – координиране на сътрудничеството относно външните граници на ЕС

Важен етап в развитието на интегрирано управление на външните граници

Установяване на щаба във Варшава – за първи път такава висока институция за европейска миграционна политика в източно-европейска страна

Създаване на европейска полиция за охрана на външните граници на ЕС

2005 Зелен доклад за европейски подход към управление на икономическата миграция Принцип за ‘общностното предпочитание’

Отдава предпочитание на гражданите на трети страни, които вече са на пазара на труда в ЕС, пред потенциални нови мигранти

Окуражава циркулярната миграция и завръщането в държава-членка на граждани на трети страни, които преди това са работили в същата държава-членка

2005 Глобален подход към миграциите Цел – укрепване връзката между миграционна политика и политика на развитие

Улесняване изпращането на трансфери към страните на произход

Стимулирането ролята на диаспорите като актьори на развитието в страните на произход

Стимулиране на завръщането с цел намаляване изтичането на мозъци.

2007 Лисабонски договор Подписан на 13.12.07

Влиза в сила на 1.12.09

Пълна комунитаризация на миграционната политика

Убежището и имиграцията стават ‘нормални’ европейски политики: право на решение има Съветът и на съвместно решение – Европейският парламент; Европейският съд има пълна юрисдикция.

2008 Европейски пакт за имиграция и убежище 5 цели:

  • Организация на легалната миграция в зависимост от способностите за прием на всяка отделна държава;
  • Контрол на нерегулярната миграция – превенция, политики на завръщане, индивидуални регуларизации;
  • Засилване контрола на външните граници – биометрични визи, укрепване на Фронтекс;
  • Създаване на Европа на убежището – създаване на Европейско бюро за подкрепа в сферата на убежището, въвеждане на единна процедура за убежище и единен бежански статут, предвиждане на марки в случай на наплив на бежанци;

·         Сътрудничество със страните на произход и транзит

2010-2014 Стокхолмска програма Нов петгодишен план 2010 – 2014

Глобална и динамична миграционна политика като част от външната политика на ЕС

Интегрирано управление на външните граници – въвеждане на нови технологии, развитие на европейска система за контрол над границите – EUROSUR, въвеждане на Кодекс на визите.

Глобален подход, основан на партньорство с трети страни

Политика на интеграция и общи правила за обединяване на семейства

Реална система за споделяне на отговорността за бежанците в ЕС и униформизиране на международния статут на защита

Борба против нерегулярната имиграция – политика на устойчиво завръщане, специфични мерки за непридружените малолетни, спазване на фундаменталните права.

 

Втората разновидност на широкото разбиране е свързана с амбицията да теоретично да организира производството на стратегии и документи на ЕС, както и да идентифицира значимите точки на дисконтинуитет в континиума на изграждането на европейската миграционна политика. Най-влиятелна е концепцията на A. Гедес в Политики на миграция и имиграция в Европа (Geddes 2005: 131 – 139), в която той откроява четири етапа и четири степени на комунитаризацията на миграционната политика (Geddes 2005: 131 – 139): минимална миграционна политика (1957 – 1986); неформално междуправителствено сътрудничество (1986 – 1993); формално междуправителствено сътрудничество (1993 – 1999); комунитаризация (1999 – ).

Моят подход също следва логиката на дефинирането на етапите на основата на типа миграционна политика и увеличаване степента на зрялост на нейната европеизация. Той се различава от периодизацията на A. Гедес както по отношение на етапите, така и на главните им характеристики. Аз обособявам четири периода:

  • Първи етап. От Римския договор до Шенген (1957 – 1985) – минимално междуправителствено сътрудничество
  • Втори етап. От Шенген до Дъблин (1985 – 1990) – експериментиране на нови форми на сътрудничество от малки групи страни-пионери
  • Трeти етап. От Маастрихт до Амстердам (1993 – 1997) – включване на миграционната политика в общностната рамка в третия стълб
  • Четвърти етап. След Амстердам (1997 – ) – от трети към първи стълб или комунитаризация на миграционната политика

 

Първи етап

От Римския договор до Шенген –

минимално междуправителствено сътрудничество

(1957 – 1985)

През този първи период миграционната политика е национален прерогатив (Geddes 2005), който се осъществява на основата на два принципа – на националния суверенитет и на приоритета на националните граждани при достъпа до пазара на труда (Callovi 1993). Сътрудничеството между държавите в сферата на миграционната политика е силно ограничено. Сред малкото прояви могат да се отбележат създаването на Северен пазар на труда през 1954 г. и привилегированите отношения между Ирландия и Великобритания (Callovi 1993).

Римският договор 1957 г.

Четирите свободи като фундамент на ЕС

Държавите, подписали Римския договор, вече са имиграционни страни, но те не развиват в него миграционната политика – той не съдържа никакви указания за режима на влизане и престой на граждани на трети страни (Balleix 2013) . Миграционната политика започва да се институционализира десетилетия след създаването на ЕС, но нейните основания са заложени в самите основи на европейската конструкция. Римският договор, водещ до създаването на ЕИО, формулира четирите свободи – свободното движение на трудещи се, услуги, стоки и капитал.

 

Четирите свободи като фундамент на ЕС

 

 

Римският договор формулира правото на свободно движение. Съществено е да се разберат и основополагащото значение на този акт, и неговата ограничена интерпретация. От една страна, мобилността е заложена в основите на европейската интеграция. Всеки гражданин на шестте страни[1] има право на работа или на самозаетост в която и да е страна по Римския договор.От друга страна, правото на свободно движение не се дефинира като универсално и открито за всички, а като специфично и достъпно за трудещите се. Много постепенно и изключително предпазливо то ще бъде разширявано и по отношение на други категории като студенти, пенсионери и други.

Правото на свободно движение в този първи основополагащ документ се разбира икономически. То е функция на изграждането на общия пазар. Приротитетът е на икономическите и пазарните логики: хората се движат като функция на пазара: „изграждането на свободен пазар не е възможно без свободното движение на работниците“ (Callovi 1993: 355).

Хората се движат не като граждани, а като икономически актьори – като трудещи се или самонаети на пазара на труда.

 

Създаването на общ пазар има като резултат икономическо гражданство, което поставя по-голям акцент върху гражданските отколкото върху социалните и политическите права (Geddes 2005: 129).

 

Първо се европеизира пазарът, социалната държава остава национална.

Римският договор урежда правото на свободно движение на трудещите се, които са граждани на страните-учредителки. Той не включва гражданите на трети страни. До средата на 70-те години контролът върху потоците на граждани от трети страни се счита за изключителна национална отговорност и по него не се води никакъв дебат.

 

Регламент 1612 от 1968 г. на Съвета (15.10.68)

– поврат в политиката на свободното движение на работници

Този регламент бележи повратна точка. Значението му може да се резюмира в три насоки:

  • Той приключва преходния режим и осигуряването на условия за ефективно прилагане на правото на свободно движение на работниците.
  • Друг съществен негов принос е юридическото премахване на дискриминацията, основана на националността, между работниците от страните-членки по отношение на работа, заплащане, уволнение, професионална реинтеграция или, в случай на безработица, ново включване в пазара на труда, както и по отношение на обучение и квалификация, индивидуални и колективни договаряния, членство в профсъюзи.
  • Членовете на семействата на работниците също получават важни права: правото на пребиваване в страната заедно със семейния партньор, както и правото на работа. Важен аспект е признаването на тези права за всички членове на семействата на работниците, независимо дали са граждани на ЕС или не (Baldoni 2003).

1968 г. е забележителна за Европа в различни перспективи.Студентските движения водят до дълбока и дългосрочна промяна на ценностите – от консуматорски към пост-материалисични, фокусирани върху утвърждаване и защита на джендър, културни, религиозни, сексуални и други различия и идентичности, както и на защита на правата на непривилегировани групи. Не е случайност на политическия календар, че точно в същата година се преминава важна стъпка в заместването на понятието ‘миграция’ със ‘свободно движение на хора’. Това свободно движение в този начален етап е все още твърде ембрионално, то се отнася само до гражданите на ЕС.

Свободното движение на хора е едно от най-големите постижения на ЕС в миграционната сфера. То, естествено, не се осъществява с един Регламент, но 1968 г. задава най-позитивната и интересна насока на европейската миграционна политика. Перипетиите на нейното развитие в ритъма на тангото – две стъпки напред, една назад, нарастващото противоборството между свободи и секуритаризация, са предмет на анализ в цялата глава.

Тук ще подчертая аспекта, чието проследяване е червена нишка в цялата книга:

  • конструираният характер на миграцията, политическата логика на новите миграционни категории;
  • парадоксът между даването на нови права на едни и задълбочаване на неравенствата спрямо други. Гражданите на европейските страни-членки получават ново право на свободно придвижване. Гражданите на страните не-членки биват още повече политически дистанцирани не просто като не-граждани на ЕС, а като и непопадащи в миграционната категория свободно движение на хора.

 

Програма за действие в подкрепа на работниците мигранти и техните семейства (1974) – за първи път въпросът за мигрантите от трети страни

За първи път в европейския дебат въпросът за мигрантите от трети страни се поставя през 1974 г., когато се приема Програмата за действие в подкрепа на работниците мигранти и техните семейства. В нея мигрантите са разглеждат като ключов фактор в социалната политика. Редица фактори водят до този нов етап: приемането на три нови членки – Дания, Ирландия, Великобритания, петролният шок, рецесията, решението на редица държави-членки да спрат миграцията (Callovi 1993: 355 – 356).

 

Резолюция за общностен подход към гражданите на трети страни (9.02.76)

  • консултации без обвързващ правен характер

Идеята за общностен подход към миграционната политика много бавно и трудно си пробива път. Дори когато се формулира, тя остава на дискурсивно равнище, без никакви правни механизми и ангажименти за прилагане.

Такъв е и анализираният случай. На 9 февруари 1976 г. Съветът на министрите приема Резолюция, в която пледира за общ подход на основата на консултации за миграционната политика между страните-членки. Тази консултация всъщност приема формата на документ, който Комисия адресира към Съвета през март 1979 г. В отговор Съветът „просто потвърждава своята подкрепа за ‘подходящи’ консултации, лишени обаче от какъвто и да е обвързващ правен характер“ (Callovi 1993: 356).

 

Насоки за общностна политика по миграция (1.03.85)

  • първо обвързване на миграционна политика и общността

Трънливият, нелинеен път на ЕС към изграждане на обща миграционна политика, където крачка напред се следва от една-две други в обратната посока, може да бъде илюстриран с юридическите перипетии на Документа на ЕК до ЕС от 1 май 1985 г. Те са показателни и за друга специфика на този процес – напреженията национално-общностно ниво, различната темпоралност, с която страните-членки и европейските институции узряват за идеята за необходимостта от комунитаризация на миграционната политика.

Заглавието на документа – Насоки за общностна политика по миграция – е изключително показателно, защото в него за първи път се свързват ‘общността’ и ‘миграционна политика’ (Callovi 1992: 356).

По същото време ЕК взима решение за въвеждане на процедура за предварителна информация и консултации за миграционната политика към страни- нечленки на ЕС. Германия, Франция, Недерландия, Дания и Великобритания не приемат това решение и се обръщат към Европейския съд. Той анулира решението на ЕК със свое решение на 9 юли 1987 г. Една година ЕК работи по препоръките на съда и на 8 юни 1988 г. приема ново решение, в което се държи сметка за тях. Този европейски юридико-политически зигзаг свидетелства колко нелинеен е пътят на изграждане на европейска миграционна политика. Тази нелинейност обаче някои анализатори оценяват позитивно:

 

Парадоксално обаче анулирането дава възможност за значителна крачка към въвличане на общността в отговорността за ситуацията на работниците от трети страни, доколкото съдът напълно признава главните цели на консултативната процедура, а именно: да улесни приемането на обща позиция от страните-членки; да постигне напредък в националните законодателства към чужденците; да стимулира включването на общи провизии в двустранните договори; да подобри защитата на европейските граждани, работещи и живеещи в страни-не-членки (Callovi 1992: 357).

 

ЕС е изтъкан от множество парадокси. Още Римският договор от 1957 г. формулира четирите свободи, но цели три десетилетия множество пречки пред тяхното пълно реализиране продължават да съществуват под една или друга форма. Едва през средата на 80-те години се утвърждава атмосферата на търсене на съвместни отговори в сферата на миграционната политика. Тази преориентация се вписва в по-всеобхватна промяна:

 

Европейският парламент и ‘федералистките’ движения оказват натиск върху държавите-членки, Комисията и Съвета, за да ускорят въвеждането на четирите фундаментални свободи и да усъвършенстват механизмите на институционални решения (Callovi 1992: 357).

 

***

Първият период на европеизацията на миграционната политика може да бъде резюмиран в три тенденции.

Едната е конструирането на понятия като ‘свободно движение на хора’, които бележат радикално нов етап в разбирането и управлението на миграцията.

Втората е плахото формулиране на идеята за общностна миграционна политика и нейният трънлив първоначален път.

Третата е опозицията на някои страни на разширяването на наднационалните компетенции. Характерен пример е Великобритания. Тя подкрепя междудържавното сътрудничество, но се противопоставя последователно на всякакви мерки, които биха могли да застрашат нейната политика на контрол на границите й.

 

Втори етап

От Шенген до Дъблин

Експериментиране на нови форми на сътрудничество от малка група страни-пионери

1985 – 1990

 

Вторият етап на развитие на европейската миграционната политика бих определила като експериментален. Той се характеризира с инициатива на групи страни, които решават да пробват форми на по-тясно сътрудничество. Тези пионери създават ‘лаборатория’ на това, което по-късно ще се утвърди като ядро на общата миграционна политика. Повратен момент е Шенген.

През този период особено активно се използват два от механизмите за правене на политики, които страните-членки използват и във всички останали – създаване на коалиции и минимизиране на проблематични въпроси:

Европейската интеграция винаги изисква компромиси, затова изграждането на коалиции и преодоляването на проблемните въпроси са популярни мерки за правене на политика от страните-членки (Fischer 202: 110).

 

Шенгенско споразумение

между Белгия, Германия, Франция, Люксембург, Нидерландия

  • повече свобода навътре, повече контрол навън

Конвенция от 14.06.1985

Конвенция от 19.06.1990

Влиза в действие 1995

През 80-те години тече дебат как да се разбира свободното движение на хора. Оформят се две полярни позиции:

  • Едната позиция счита, че то трябва да се прилага само към гражданите на ЕС. Логично следствие от разбиране е искането политиката на границите да не се променя, да се запази контролът на вътрешните граници в ЕС, за да може при влизането в територията да се различават гражданите от не-гражданите.
  • Другата позиция пледира за свободно движение за всички, което предполага радикална промяна на политиката на границите и тяхното фактическо премахване между държавите – членки.

Двете позиции не намират компромис. Това кара малка група страни да експериментират политика, която все още не се възприема от повечето им партньори. Истинските пионери са фрeнският президент Франсоа Митеран и немският канцлер Хелмуд Кол, които през 1984 г. подписват договор за премахване на граничния контрол между двете държави. Тяхната визия за Европа без вътрешни граници в този момент все още изглежда утопична, но днес вече може свободно да пътуваме от „Рига до Порто и от North Cape до Сицилия“ (Fischer 2012: 13).

Шенгенската Конвенция първоначално започва като ‘скромен’ междуправителствен договор между пет страни. Самото предвидено премахване на контрола на общите граници се предвижда чак за десетилетие по-късно. Конвенцията се подписва на 14 юни 1985 г. в люксембургския град Шенген. По-късно се допълва от нова Конвенция от 19 юни 1990 и влиза в сила от 1995 г. Споразумението предвижда няколко ключови мерки:

  • премахване проверката на хора на вътрешните граници;
  • установяване на общи правила за хората, пресичащи външните граници на ЕС;
  • хармонизация на условията за влизане и за визи за краткосрочен престой;
  • развитие на полицейското сътрудничество, вкл. трансграничен контрол;
  • по-тясно юридическо сътрудничество чрез система за по-бързо екстрадиране и трансфер на изпълнението на криминалните присъди;
  • създаване и развитие на Шенгенската информационна система.

Шенгенската информационна система (SIS) е в ядрото на Шенгенския механизъм. Тя позволява на националните гранични войски и съдебни власти да позволяват навременна и важна информация. Държавите-членки предоставят информация чрез националните мрежи (N-SIS), свързани с централна система (C-SIS). Тази ИТ система е допълнена от системата SIRENE[2] – човешкият интерфейс на SIS.

Шенгенската информационна система съдържа списък на нежеланите:

  • нелегални мигранти
  • търсещи убежище, чиито молби не са приети
  • престъпници.

Включването в един списък на мигранти и престъпници се оценява изключително критично от защитниците на човешките права. То е една от насоките на криминализиране на миграцията. Шенген е показателен за една от насоките, които все повече ще белязват европейската миграционна политика – секуритизацията.

 

Шенген е характерен както за насоките, по които ще поеме европейската миграционна политика, така и за етапа, в който е замислен и създаден. Тогава все още се счита, че е „възможна обща политика за контрол на границите без обща миграционна политика“ (Callovi 1992: 359). Шенген е характерен за този начален етап и с твърде неравната скорост, с която държавите възприемат и прилагат неговите решения, както и с обратимостта на изпълнението на някои от тях. На 29 юни 1995 г. Франция обявява, че ще задържи контрола по границите си поради трудностите при борбата с нелегалната миграция и трафика на дрога, най-вече при границите с Бенелюкс. На 8 юли 1995 г. Франция и Испания обявяват, че ще заздравят контрола на общата си граница поради терористична опасност в баската провинция (Convey 1995: 940).

Не е лесно да си пионер и да останеш последователен в пионерската си позиция.

 

Единният европейски акт (1987)

  • първа сериозна ревизия на Римския договор

Единният европейски акт е първата най-сериозна ревизия на Римския договор тридесет години след подписването му през 1957 г. ЕЕА влиза в сила от 1 юли 1987 г.

Член 8 постановява, че „вътрешният пазар включва област без вътрешни граници, където се гарантира свободното движение на стоки, хора, услуги и капитал“ (Callovi 1992: 358). Изследователите критикуват ЕК, че не е изразила ясно позицията си за член 8а: „Член 8а има ли пряко действие? Ако не, има ли задължение страните да вземат мерки, така че контролът по границите да не е повече оправдан?“ (Callovi 1992: 366).

Два елемента са съществени:

  • Реформулирането на границите е функция на общия пазар и цели неговото укрепване и развитие;
  • Новите постановки не са задължителни за страните, така че те могат да взимат мерките, които считат за необходими, за да контролират миграцията от трети страни (Callovi 1992: 358).

Вторият елемент силно минира посланието на първия. За неефикасността на тези необвързващи механизми свидетелства и факта, че ЕК не успява нито точно да предвиди и програмира, нито да изпълни собствения си календар: в свое комюнике до Съвета и Парламента ЕК заключава, че физическите граници ще бъдат премахнати в края на 1992 г. Знаем, че това не се случва, границите, при това в рамките на Шенгенското пространство, падат едва през 1995г.

Поради необвързващия характер на постановките относно границите на Единният европейски акт и флуктуациите в неговото разбиране и въвеждане, той не успява да се утвърди като ключово събитие в този период, който по-ярко бива белязан не от общностни документи, а от инициативи на групи стари като инициаторите на Шенген.

 

Дъблин I. Дъблинската Конвенция (15 юни 1990)

  • начало на хармонизация на бежанската политика

Дъблинската система е съвкупност от европейски регулации, свързани с политиките на предоставяне на убежище. Тя е логично и неизбежно продължение на Шенгенското споразумение. Последното постановява премахването вътрешните граници между шенгенските страни. Самите страни, подписали Шенген, не биха го направили, ако нямат гаранции за ясно дефинирани отговорности по отношение на молбите за убежище. Държавите търсят компенсаторни механизми, които да гарантират, че няма да бъдат залети от многобройни молби поради облегченото придвижване в шенгенския ареал.

Дъблинската Конвенция е подписана от 12-те държави–членки на ЕС – Белгия, Дания, Франция, Германия, Гърция, Ирландия, Люксембург, Нидерландия, Португалия, Испания, Великобритания. Конвенцията е подписана на 15 юни 1990 г., но влиза в сила седем години по-късно, на 1 септември 1997 г. след дълъг и тромав процес на ратификация.

Именно това бавно потвърждаване на съгласието прави Дъблинската конвенция характерна за периода, в който различията между държавите все още надделяват над утвърждаването и действането по общи правила.

Двата фактора, които забавят процеса на ратификация и прилагане, са свързани с противоречивите отношения национално-европейско, както и с проблемния характер на Конвенцията:

 

Първо, установяването на общи стандарти за отговорностите за молбите за убежище в крайна сметка води до отказ от национална автономия в политически чувствителна област. Второ, съгласието върху общи критерии за отговорностите на държавата води до това, че държавите могат да използват тази система, за да заобикалят задълженията си по международното право, по-конкретно Женевската конвенция (Vink 2012: 2).

 

Дъблинската конвенция си поставя три цели:

  1. Да гарантира, че всяка молба ще бъде разгледана от една страна членка и така ще се избегнат бежанците ‘в орбита’.
  2. Да гарантира, че търсещите убежище няма да могат да подават множество молби в няколко страни-членки.
  3. Да предотврати вторични бежански мобилности в рамките на ЕС (ECRE 2006: 8).

Резюмирана, Дъблинската конвенция изисква първата държава на територията на ЕС, в която търсещият убежище е влязъл, да поеме отговорността за разглеждане и решение по неговата молба. Голямата цел на Дъблин е да редуцира ‘пазаруването на убежище’ (asylum shopping). Секуритарният дискурс звучи с пълна сила от всички цели и провизии. Първата цел въвежда принципа на гарантираност на разглеждането на молбата, но веднага конкретизира голямата цел, а именно силно редуциране шанса на търсещите убежище да получат статут.

Друга насока на ‘разтоварване’ на страните-членки от ‘тежестите’ на убежището е въвеждането на понятието сигурна трета страна. Под него се разбира страна, където са гарантирани правата на бежанеца да може да подаде молба и тя да бъде справедливо разгледана,. Конструирането му е пряко свързано с политическото развитие на Централна и Източна Европа (ECRE 2006). В началото на 90-те години те се присъединяват към Женевската конвенция и много бързо биват произведени в ‘сигурни трети страни’. То има две последствия. Първо, прекратява се разглеждането на молби за убежище на граждани от тези страни. Второ, и още по-важно за страните-членки, те получават възможност да прехвърлят част от търсещите убежище към източноевропейските страни, които още не само не са членки, но са далеч от всякаква процедура на присъединяване. Парадоксът на това етикетиране на пост-комунистическите страни още в началото на 90-те в ‘сигурни трети страни’ е, че докато крехките пост-комунистически демокрации страдат от всички дефицити на прехода и са обект на непрестанни и обосновани критики, по отношение на бежанската политика те биват загърбени и демокрацията им – призната и легитимирана.

Европейският съвет за бежанци и изгнаници остро критикува честата подмяна на ‘първа страна на влизане’ със ‘сигурна трета страна’, защото понякога връщането на бежанците до страна извън ЕС, считана за сигурност, може да бъде нарушаване на правото за non-refoulement – фундаментален принцип на Женевската конвенция, изискващ защита на бежанеца от страната, където той е подал молба (ECRE 2006: 6).

EURODAC[3] – европейската база данни за пръстови отпечатъци на търсещите убежище – е механизмът, който осигурява на държавите надеждна информация дали бежанецът подава за първи път молба или вече е правил този опит в една или повече страни.

Последствията от Дъблинската Конвенция се отнасят както до държавите, така и до бежанците.

Последствията върху държавите са в няколко посоки:

  • Първото е преместване от бежанеца към държавата на критерия за място за третиране на неговата молба. Бежанецът не може да избере страната. За да не е прекалено драстичен този преход, субективният избор на бежанеца не е заменен с избора на държавата, а със съвкупност от обективни критерии, централен сред които е първата страна, където е подадена молбата.
  • Най-видимото последствие е увеличената прозрачност и подобрената координация – ако бежанец замине за втора страна, в случай, че е получил отрицателен отговор или още не е получил отговор на молбата си за убежище, втората страна има право да го върне на първата.

Последствията върху бежанците също са в няколко посоки:

  • Бежанецът няма право при отказ в една страна да потърси отново убежище в друга.
  • Бежанецът няма право и на по-бърза процедура. Ако в страната, където е подал молба, не я придвижват достатъчно бързо, той не може да замине и да започне нова процедура в друга.
  • Бежанецът има ограничено право за избор на страна, която да разглежда молбата му – Дъблин постановява, че това може да бъде само първата странна, където е подал молба.

Оценката на Дъблинската конвенция води до противоречиви заключения. Нейна главна цел е да осигури по-ефективен механизъм за управление на убежището, а именно по-благоприятно съотношение вложени средства-резултати.

Критерий за нейната ефективност е намаляването на „пазаруването на убежище“, който би могъл да се операционализира в броя молби, трансферирани от една държава в друга. Различните автори и източници предоставят различни цифри: според по-умерени анализатори, които се позовават на данни на ЕК, броят трансферирани молби е около 10% от всичко подадени молби в ЕС (Vink 2012: 3). Според по-критични наблюдатели, трансферираните молби са по-малко от 6%, а транферираните бежанци – по-малко от 2% от общия брой търсещи убежище (ECRE 2006: 9).

Вторият критерий за оценка ефикасността на Дъблинската конвенция е общият брой бежанци. Този критерий има ограничена степен на валидност, защото бежанските потоци се определят от множество фактори, на първо място от интензивността на конфликтите, но безспорно е, че политиките на прием също могат да ги стимулират или ограничават. Тук авторите също достигат до различни заключения. M.P.Vink резюмира по-оптимистичната перспектива, според която след 2000 г. има известно намаляване броя на търсещи убежище (Vink 2012: 3). ECRE e най-видимият говорител на критичнат апозиция и подчертава, че Конвенцията не е довела до „забележим ефект върху броя на молби за убежище в ЕС“ (ECRE 2006: 9).

Друг пример за разминаване между цели и резултати – ключов критерий за оценка ефективността на политиката – са делата в Европейския съд по правата на човека. Някои от тях ясно сочат, че вместо хармонизиране на отношенията между държавите-членки по отношение на бежанската политика, Дъблинската система може да доведе до тяхното миниране (Vink 2012) . Следващият казус ясно го илюстрира. Делото държави-членки срещу Белгия&Гърция (21.01.11) разглежда случая на търсещ убежище, който по Дъблинската система е бил трансфериран от Белгия в Гърция, но там е бил подложен на деградиращо и нехуманно третиране. ЕСПЧ отсъжда, че така са били нарушени неговите права на справедливо разглеждане на молбата. Както подчертава ВКБООН, в резултат участничките в Дъблин престават да трансферират бежанци в Гърция. M.P.Vink заключава, че „Дъблинската система има още дълъг път до хармонизиране на бежанските системи в Европа“ (Vink 2012: 3). Решението на съда е ярка индикация за дисфункциониране или дори погрешен дизайн на Дъблинската система.

Резюмирани, критиките на Дъблинската система са по отношение и на несправедливо разпределената тежест между държавите, и на ограничаване правата на бежанците. Като несправедлива рестриктивност се оценява ограничението на бежанеца да може да подаде молба само на първото място, в което влиза в ЕС. Същият принцип води и до неравномерна тежест между държавите (ECRE 2006) поради естествените различия в географията на бежанските потоци, които привилегироват определени дестинации и често не достигат до други. Оценката понякога звучи безмилостно: „Дъблинската система е нeсправедлива, неработеща и скъпа“ (ECRE 2006: 8).

Защо при всички критики Дъблинската система продължава да се развива, като по-късно ще прерасне в Дъблин II? Главната причина се крие не в ефикасността й, която е проблематична, а в ориентацията й – тя се вписва и съдейства за развитието на секуритарната насока в европейската миграционна политика.

***

Началото на формирането на европейската миграционна политика бива дефинирано като ‘неформално междуправителствено сътрудничество’ (Geddes 2005). Позитивният резултат от него е развитието и рутинизирането на сътрудничеството между министрите на вътрешните работи. Очертават се и сериозни слабости като неефикасност поради трудното ратифициране на споразуменията, както и недостатъчната демократичност, защото „решенията се взимат на затворени форуми без достатъчен демократичен и юридически контрол на национално и европейско ниво“ (Geddes 2005: 134). Друга характерна особеност е развитието на секуритарната рамка: „Сътрудничеството е в голяма степен колонизирано от тези, които разбират миграцията от позицията на сигурността и са решени да ограничат тези форми на миграция, които се оценяват като нежелателни“ (Geddes 2005: 134).

 

Трети етап

От Маастрихт до Амстердам

  • включване на миграционната политика в общностната рамка в третия стълб на междуправителствено сътрудничество

1993 – 1997

Маастрихт бележи прехода от неформално сътрудничество между високопоставени държавни служители към формално сътрудничество между правителства.

Европейската политика прилича на гръцки храм, който се издига върху три колони:

  • Първият стълб е комунитарният;
  • Вторият покрива покрива външната политика и политиката на сигурност
  • Третият развива политиките в сферата на правосъдието и вътрешните работи.

 

 

 

Хармонията е атрибут на гръцката класика, не на европейската политика – стълбовете са асиметрични, най-голяма тежест има комунитарният. Няма и ясни очертания между тях, разделението между втория и третия е доста изкуствено, защото вътрешната и външната сигурност стават все по-свързани още през 90-те години (Geddes 2005: 134) и тази тенденция продължава да се задълбочава. Някои иронично определят третия като ‘юридически пясъчен камък’ (Muller-Graft, цит от Geddes 2005: 135), което показва и предсказуемостта на прехода на миграционната политика от третия към първия стълб.

„Едва с договора от Маастрихт миграционната политика влиза в общностната рамка“ (Niemann 2012: 209). Тази висока оценка дава основание Договорът от Маастрихт да бележи началото на нов етап в развитието на миграционната политика.

На Съвета на ЕС в Маастрихт на 9-10 декември 1991г. се постига съгласие за договор, в който да се отчетат и предложенията на ЕК, подкрепени от министрите на имиграцията в Хага на 2-3 декември 1991 г., че само общ подход може да реши предизвикателствата на имиграцията и убежището.

Договорът за европейски политически и монетарен съюз влиза в сила на 1 ноември 1993 г. Кои са постановките, които го правят толкова важен жалон по пътя на европеизацията? Сред множеството бих откроила тези две, които белязват и миграционната политика – първата се отнася до европейското гражданство, втората – до свободата на придвижване:

  • Всеки гражданин с гражданство на страна-членка е и гражданин на ЕС.
  • Сред правата и привилегиите на европейските граждани е и свободата да се движат и пребивават на територията на целия ЕС.

Европейското гражданство радикално трансформира концепцията за гражданство. То я откъсва от националната държава, която векове е била неизменната и неизбежна политическата рамка на гражданството, за да го пренесе на наднационалното европейско равнище, на „по-голяма общност от либерални демокрации, изградена на общата съвкупност от ценности на ЕС“ (Balzacq and Carrera 2013: 7).

Европейското гражданство и миграцията са в тесни, но и противоречиви взаимоотношения. Мобилността е една от най-видимите и най-харесваните свободи и права от европейците. Миграцията е и един от източниците на непрестанни промени и иновации на гражданството (Стайкова 2013). Мобилността обаче е и един от източниците, който въвежда диференциация и йерархизация в европейското гражданство, очертава ‘различна геометрия’. Видим пример е преходния период, в който новите европейци трябва да изминат три стъпки, докато станат европейци. Тези три етапа на преходното, непълно европейско гражданство на новите европейци намира израз във формулата „2 + 3 + 2”. Те биват въведени от Договора за присъединяване от 2003 г., подписан 10 години след Маастрихтския договор, и илюстрират разликата между „включващото гражданство и гражданството втора класа“ (Balzacq and Carrera 2013: 9). Тази диференциация бива остро критикувана:

 

Всички граждани на ЕС веднага трябва да получат всички установени права и свободи, свързани със статута на граждани на ЕС. Преходният период трябва да бъде премахнат като ненужно препятствие за свободното движение на хора и постигането на недискриминация на базата на националност (Balzacq and Carrera 2013: 7).

 

Този кратък анализ на феномени напред във времето има за цел да покаже противоречивата връзка между позитивните принципи и проблематичното прилагане.

Работна програма конкретизира необходимостта от хармонизация. В сферата на миграционната политика като приоритетни биват посочени пет направления:

  • хармонизация на политиките на прием;
  • общ подход към нелегалната имиграция;
  • политика по отношение на трудовата миграция;
  • положението на граждани от трети страни;
  • миграционна политика в широкото значение на тази дума.

В сферата на бежанската политика се очертават следните приоритети:

  • приложение и въвеждане на Дъблинската конвенция;
  • хармонизация на бежанското право;
  • хармонизация на политиката на експулсиране;
  • създаване на клирингова къща;
  • условия за приемане на търсещи убежище (Callovi 1992: 370).

Оценките за Маастрихт варират в широка гама. Единият полюс е доста критичен, резултатите се оценяват като ‘скромни’ (Balleix 2013: 28 – 29), вижда твърде голямо сходство между Шенген и Маастрихт, говори за ‘припокриване’ и дори ‘аномалия’:“две откровено паралелни политически инициативи, които не изглеждат необходими“ (Convey 1995: 942). Другият полюс, както показва цитата в началото на анализа, е положителен и оценява Маастрихт като важен нов етап.

Разликата между двете противоположни оценки се крие в предмета на оценяване. В първия случай е същността на проблемите, които се третират – там, както между Маастрихт и Шенген, така и между множество други документи и решения, откриваме висока степен на повторяемост. Във втория случай критерий за оценката, макар и имплицитен, е степента на европеизация. Именно последната е предмет и на моя анализ. От тази гледна точка има съществена разлика между Шенген и Маастрихт. Шенген все още изразява волята на малка група страни – пионери, докато Маастрихт – консенсуса на европейско ниво. Затова и Шенген е по-конкретен, а Маастрихт – по-пожелателен. Маастрихт включва миграционната политика в третия стълб на междуправителствено сътрудничество.

Четири основни критики се отправят към Маастрихт:

  • Първата подчертава слабата роля на Европейския парламент в процеса на вземане на решения за убежище и имиграция, която се свежда до информиране, консултация, възможност за препоръки и годишен дебат, което се оценява като твърде недостатъчно за институцията, която трябва „да въплътява демократичната легитимност на ЕС“ (Balleix 2013: 29).
  • Втората е по отношение защитата на фундаменталните права, която се оценява като недостатъчна и дори липсваща. Този пропуск е „изключително сериозна липса“ (Berger 2000: 40).
  • Третата критика е свързана с политиките по отношение гражданите на трети страни в третия стълб, което анализатори като Натали Берже квалифицират с определения като бавни, тежки, не достатъчно прозрачни, неeфикасни и с не достатъчна юридическа сигурност (Berger 2000: 40).
  • Четвъртата е свързана с особено неефикасния механизъм на взимане на решения в Съвета – чрез единодушие. Констатират се и други демократични дефицити: ЕК споделя своето право на инициатива със страните-членки, Европейският парламент остава доста периферен. Европейският съд до голяма степен е изключен от юрисдикция по третия стълб (Niemann 2012: 10).

Като цяло оценката е неблагоприятна: „равносметката от междуправителственото сътрудничество в рамките на договора от Маастрихтт е по-малко удовлетворителна отколкото тази на екстракомунитарното сътрудничество в рамките на Шенген“ (Balleix 2013: 30).

Още с Маастрихт изкристализират двете паралелни тенденции на радикално различно третиране на миграцията вътре и навътре към ЕС:

 

Политиката към вътрешната миграция в ЕС става все по-либерална в духа на Маастрихт и Шенген. В същото време политиката към не-европейските граждани, пресичащи границите на ЕС става все по-контролираща, подхранвана от нарастваща строгост на някои национални политики към имигрантите, които, от своя страна, са подтиквани от нарастващи нива ксенофобия, дори от краен национализъм (Convey 1995: 943).

 

Този разнобой между либералното и рестриктивното все повече ще се задълбочава.

Периодът на стълбовете на миграционната политика може да се резюмира в две тенденции:

  • силна роля на държавите, които все още са определящи при формулирането на миграционната политика;
  • минимизирана роля на супранационалните институции.
Междуправителствен метод. Основава се на дипломатическите преговори между държавите. Позволява да се запази     държавния суверенитет в политически чувствителни области. Позволява гъвкави форми на сътрудничество и координирани инициативи.

Комунитарен метод. Процес на взимане на решения, при който ЕК прави законодателни предложения, които са одобрени едновременно от Съвета на министрите и на Европейския парламент. В комунитарния стълб решенията се взимат или единодушно или с квалифицирано мнозинство. В сравнение с междуправителствения метод, тази процедура е по-ефикасна, прозрачна и подлежи на демократичен и юридически контрол.

Комунитаризация. Включване в първия – комунитарен – стълб на политики като миграционната, които преди това са били     третирани от третия стълб.

Balleix 2013: 26

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Четвърти етап

Пост-Амстердам

  • комунитаризация, но не супранационализация

1997 –

 

Договорът от Амстердам (1997)

– от трети към първи стълб

Комунитаризацията на европейската миграционна политика става юридически факт с Договора от Амстердам, подписан на 2 октомври 1997 г. Още време ще е необходимо преди да се утвърди като комунитарна и в институционален, и в политически смисъл. Договорът от Амстердам има за цел да създаде пространство на сигурност, свобода и правосъдие. Той включва част, свързана с „визи, убежище, имиграция и други политики, свързани със свободното движение на хора“. Той включва и политики за управление миграцията на хора от трети страни.

Конституира се ново пространство на свобода, сигурност и правосъдие, което

включва три форми на мобилност:

  • свободно движение
  • имиграция
  • убежище

„Дебатът върху компетенциите приключи; да живее дебатът върху съдържанието“ (Peers 1998, цит от Geddes 2005: 137 – 138). С тази атрактивна формулировка се възвестява окончателния преход на миграционната политика от третия към първия стълб.

 

Преход на европейската миграционна политика

от третия към първия стълб

 

 

Амстердам е край/ново начало на Шенген – Шенгенското споразумение престава да съществува като самостоятелно, защото бива инкорпорирано в новия договор. Амстердам бележи рационализацията и интеграцията на Шенгенските acquis в договорите, като слага край на „двойнствеността на рамките – междуправителствени и комунитарни – за дефиниране на европейските правила и действия в миграционната сфера“ (Balleix 2013: 35).

Този процес на рационализация не е хомогенен, бих посочила два вида вариации или асиметрии. Първата е по отношение на интензивността на политиките, втората – по отношение на интензивността на участието.

Приоритизирането на едни политики и отпращането на други в периферията се реализира чрез перформативния юридически дискурс: ключовото значение на контрола върху външните граници и на миграционната политика се конструира чрез ‘норми’, ‘правила’, ‘мерки’. Второстепенното значение на политиката на убежище се денотира от ‘меки норми’ (Balleix 2013: 37).

Втората асиметрия е по отношение различната включеност и интензивност на участието, илюстрираща комплексността на ситуацията. Очертават се три големи изключения:

  • Великобритания и Ирландия не се включват в политиките за свободно движение на хора, но с възможност да се присъединят в конкретни случаи и потвърждават правото си да контролират своите външни граници;
  • Исландия и Норвегия са част от Шенгенските договорености;
  • Дания е в средна позиция – тя е част от Шенгенското споразумение, но си запазва правото да напусне политиките на свободно движение, когато бъдат комунитаризирани мерки, които преди това са били предмет на междуправителствени договорености (Berger 2000: 52, Geddes 2005: 137).

Пространството на свобода, сигурност и правосъдие е едновременно и по-малко отколкото ЕС и по-голямо от него: „На Запад границите му са сведени до континентална Европа поради неучастието на Великобритания и Ирландия в пространството за свободно движение. За сметка на това то е разширено на Север с териториите на Норвегия и Исландия поради тяхното асоцииране към Шенген“ (Berger 2000: 59 – 60).

Този малък пример показва, че сътрудничеството запазва разнообразната си география и че независимо от повратния характер на Амстердамския договор, реалното сътрудничество по-скоро бива засилено отколкото дълбоко трансформирано.

Амстердам е ключов жалон в комунитаризацията на европейската миграционна политика, но той бележи началото, а не пълноценното й разгръщане. Неговите дефицити са в три главни направления.

На първо място е изключителната комплексност на диспозитивите. Целта на договора е да доближат институциите до гражданите, а самият договор е изключително тежък, сложен и на моменти объркващ. Тази сложност не е въпрос на дефицит на стил, а на дефицит на политика. Тя илюстрира неспособността на държавите да направят ясни политически избори.

На второ място трябва де се подчертае, че междуправителствените отношения остават решаващи поне до влизането в сила на договора през 2004 г. пет години след подписването.:

 

Имиграцията и убежището биват комунитаризирани в смисъл, че преминават към комунитарния стълб, но не супранационализирани в смисъл да станат предмет на интеграция при всекидневното взимане на решения (Geddes 2005: 137).

 

Парадоксалността на тази политика се резюмира с формулата – комунитаризирана, но не супранационализирана.

Третата насока е свързана с недовършения процес на преминаване от единодушие към квалифицирано мнозинство. Принципът на единодушие при гласуването съдържа два съществени дефицита. Единият е липсата на ефикасност. Вторият е, че той всъщност възпроизвежда властта на отделните държави-членки в Съвета на министрите (Balzacq and Carrera 2013: 2-3). Амстердам въвежда квалифицираното мнозинство по отношение на редица миграционни въпроси като премахването на контрола при вътрешните граници, както и споделяне на тежестите за търсещите убежище и нелегалната миграция, но не и по отношение на многобройните въпроси, свързани със значително по-многочислената и диверсифицирана легалната миграция.

 

         Европейският Съвет в Тампере (1999):

от стратегическата визия на Амстердам към очертаване на конкретни      политики

Жалоните на миграционната политика са и малък урок по география, който преминава от столици към по-големи или по-малки градове, за да придаде атмосферата на европейската калейдоскопичност и да илюстрира посланието, че Европа се конструира не само в метрополиите, но навсякъде. Пътуваме символно из Европа, преминавайки от един документ и договор към друг.

Тампере е град във Финландия, където през октомври 1999 г. лидерите на ЕС-15 се събират, за да дадат старта на европейската политика по правосъдие и вътрешни работи. Тампере подчертава духа на Амстердам – приоритета на политическите логики над икономическите, прехода от разбирането на ЕС като икономически съюз към разбирането му като пространство на свобода, сигурност и справедливост. Нещо повече, изглаждането на това пространство се обявява като топ приоритет.

Политиката по правосъдие и вътрешни работи е най-новата европейска политика. Тя бива въведена като европейска компетентност с Маастрихсткия договор от 1992 г. Амстердамският договор от 1999 г. продължава в същата насока, като съществено разширява отговорностите и правомощията на ЕК в тази сфера. Амстердамският договор влиза в сила на 1 май 1999 г. , срещата на върха в Тампере броени месеци по-късно, през октомври с.г., има за цел да превъплъти стратегическата визия в конкретни политики. Една от четирите сфери е миграционната и бежанска политика.[4] Основните насоки, очертани от Тампере, могат да се групират в следните направления ( EC 2012, Geddes 2005):

  • Приемане на петгодишен план за действие (1999 – 2004) за обща европейска система на убежище, който има за цел да осъществи прехода от ‘мекото законодателство’ на пост-Маастрихтския период към наднационални закони и европейски мерки в сферата на миграцията и убежището;
  • Сътрудничество със страните на произход. Две различни политически логики обясняват тази ориентация. Едната е крос-пиларизацията, взаимодействието между стълбовете, нарастващата взаимосвързаност и взаимозависимост между вътрешна и външна политика. Другата политическа логика – отново продиктувана от секуритизацията – е желанието мигрантите да бъдат държани по-близо до страните на произход (Geddes 2005: 137).
  • Мерки в сферата на убежището като потвърдената необходимост от общи стандарти за прием и разглеждане на молбите. Предвиждат се и мерки за временна защита на вътрешно-разселените лица.
  • Справедливо третиране на гражданите на трети страни. Решенията са все още в гамата на пожеланията за по-‘силни’ политики на антидискриминация.
  • Управлението на миграционните потоци повтаря двете мантри: информационни кампании за обяснение на реалните възможности на легалната миграция, от една страна, и борба с нелегалната миграция и трафика, от друга.

Оптимистично-прагматичният патос на институционално-политическия дискурс рязко контрастира с оценъчно-критичния патос на гражданското общество и редица интелектуалци. Те фокусират вниманието върху кабинетната логика на взимането на важни политически решения с огромни последствия. Темпере е поредна илюстрация как самата сгъстена институционална темпоралност процедурно затваря правенето на политика в тесния кръг на елитите и маргинализира или изключва гражданското и експертното включване и критика:

 

Проект за заключение се появи на първия ден на съвещанието, а в 10 ч. на втория ден дойде и финалната версия, която беше гласувана в 12.40 ч. и официално оповестена в 14 ч. Нямаше абсолютно никаква възможност за парламентите или гражданското общество да кажат каквото и да е (Statewatch 2003: 1).

 

От описанието на институционалното всекидневие директно и остро се преминава към изключително негативно заключение:

Процесът, през който се премина, за да се приемат заключенията на Върха в Тампере, може да бъде описан като дълбоко недемократичен (Statewatch 2003: 1).

 

Перипетиите на миграционната политика ярко илюстрират основното противоречие на ЕС между институционалната европеизация на политиката и резервираността на множество европейски страни, желанието им да запазят по-висока степен на автономия. Самоиронията в самооценката на ЕК е показателна за силата на това противоречие. В доклад от 2001 г. ЕК отбелязва: „ Би било удовлетворяващо да можем да докладваме на Европейски съвет, че промяната на стълба   (pillar switch) доведе до по-висока степен на неотложност и гъвкавост отколкото преди Амстердамския договор, особено в светлината на ясните срокове, поставени на най-високо ниво (в Тампере). За съжаление случаят не е такъв“ (Geddes 2005: 138). ЕК набляга на факта, че познатият феномен на резервираност на една или повече страни към предлаганите мерки възпрепятстват целия процес (Geddes 2005: 138).

 

Дъблин 2 (2003):

  • хуманитарна клауза, но не винаги хуманитарни практики

Дъблин 2 отменя Дъблин 1, Регламентът на Съвета от 18 февруари 2003 г. замества Конвенцията от 1990 г. Дъблин 2 потвърждава принципа, въведен от Дъблин 1: само една държава е отговорна за разглеждане молбата за убежище. В политическата традиция на ЕС двата основни аргумента за това решение са изложени в обратния ред на тяхното значение за взимащите решение:

  • На първо място е посочена необходимостта да се избягва пращането на търсещия убежище от една страна в друга.
  • На второ място е формулирана основната причина, а именно предотвратяване злоупотребите със системата за убежище чрез подаване на множество молби в различни страни от един и същ бежанец.

Дъблин 2 има за цел да операционализира принципа на one-stop-shop процедурата за убежище, като предостави по-ефикасни решения на две от големите предизвикателства на европейската бежанска политика: ‘бежанците в орбита’ (циркулиращи между държавите или в рамките на отделна държава, без право да останат там, но и без възможност да напуснат) и ‘шопингът на убежище’ (подаване на молби за убежище в повече от една страна или в страната, която предлага най-благоприятни условия). По отношение на целите откриваме повече континуитет отколкото новости спрямо Дъблин 1. Последните би трябвало да са повече по отношение на по-конкретните правила за определяне на държавата-отговорник за разглеждане на молбата за убежище. Сред юридическата джунгла ще избера да посоча този критерий, който ми се струва с най-голяма хуманитарна тежест:

 

В случай че търсещият убежище е непридружено малолетно или непълнолетно лице, за държава-членка, компетентна за разглеждането на молбите, се счита онази, в която законно се намира член на неговото семейство, при условие, че това е в интерес на малолетното или непълнолетното лице (Гл. III, чл. 6).

 

Важно е да се подчертае, че Дъблин 2 съдържа цяла глава (4) ‘Хуманитарна клауза’, която съдържа няколко важни разпоредби:

  • Всяка държава-членка може да събере членовете на едно семейство от хуманитарни подбуди (чл.15.1)
  • В случай на зависимост при бременност, новородено дете, болест, старост държавите-членки могат да съберат търсещия убежище с друг роднина (чл.15.2)

Оценките за Дъблин 2 са нееднозначни. Автори като St. Peers (s.a.) го определят като начален, първи етап на изграждане на общата европейска политика на убежище. Други автори (Lenart 2012) са по-позитивни и подчертават, че Дъблин 2 е ‘значителна стъпка’ в нейното развитие.

Критиките на Дъблин 2 са почти идентични като на Дъблин 1 и се структурират около два полюса. На единия те се фокусират върху принципите, които остават декларативни, а не придружени от механизми за реализацията им. Провъзгласеният принцип на солидарност, например, не е допълнен с инструмента на квотите. Така вместо солидарност се получава преразпределение на тежестите. Става очевидно, че истинската цел не е равномерното разпределение на тежестите, а ограничаване на вторичните движения на търсещите убежище в други страни на ЕС.

Друга основна слабост на Дъблинските правила е, че не правят ясна разлика между хората, които наистина се нуждаят от международна закрила – бежанци по смисъла на Женевската конвенция, и икономическите мигранти, които прибягват до убежището като възможен вход в ЕС.

Втората група критики се съсредоточават върху приложението на дъблинските принципи. Те също са в две насоки. Едната е противоречието между Дъблинската идея да създаде бежански статут, близък, но ‘по-лек’ като критерии от Женевския и практиката, при която временната закрила се присъжда значително по-често от бежанския статут (Lenart 2012).

Критичният поглед е насочен и към някои южноевропейските страни, които трудно се справят с предизвикателството да осигурят инфраструктурата, необходима за справяне с голям брой молби. Най-проблематичен е случаят с Гърция, която e обект на остри критики поради неспособността или нежеланието да осигури условията за получаване и разглеждане на молби, гарантирани в Женевската конвенция и Европейската конвенция за правата на човека. ЕКПЧ в своя член 3 забранява мъчения, нехуманно и деградиращо отношение. Нарушенията понякога достигат драстични размери. След две присъди на Европейския съд по правата на човека някои държави отказват да трансферират обратно търсещи убежище към Гърция (Peers s.s.:3).

Критиките и споровете толкова се разгорещяват, че се формулират вече и критики на критиките – Джоана Ленарт (Lenar 2012) пише дълга статия, изпълнена с обстойни юридически аргументи в защита на тезата, че Дъблин 2 е формулиран в унисон с Европейската конвенция на правата на човека и не може да бъде обвиняван за дефицитите и нарушенията при неговото приложение.

Тук ясно изкристализира едно от ключовите противоречия на европейската политика на убежище – дори когато има определени усилия хуманитарни принципи и защитата на правата на търсещите убежище да залегнат в основните документи и регламенти, практиката не рядко ги минира. Правото и политиката се разлетяват в различни посоки.

 

Хагската програма (4-6.11.2004)

  • Брюкселска симетрия на 10 приоритета за 5 години

Хагската програма е характерен пример за брюкселския new speech, който се стреми да създаде ред и симетрия и там, където реалността най-малко ги предполага. С програмен патос и планов ентусиазъм тя приема новия петгодишен план за действие за периода 2005г. – 2010 г., като дефинира десет приоритета за пет години:

  • Укрепване на фундаменталните права и гражданството. Специален фокус се поставя върху правата на децата и жените. Борбата срещу всички видове дискриминация остава приоритетна задача, която бива подкрепена с една институционална трансформация – Европейският център за мониторинг на расизма и ксенофобията бива преобразуван през януари 2007 г. в Европейска агенция за фундаментални права.
  • Антитерористични мерки. Целта е да се съдейства на страните-членки за идентификация на рекрутирането и финансирането на терористи, анализа на риска и превенцията. Подчертава се необходимостта от противодействие на практиката за злоупотреби с благотворителни организации, чиито средства биват използвани за терористични дейности.
  • Дефиниране на балансиран подход към миграцията. Миграционната политика трябва да намери баланса в управлението на легалната и нелегалната миграция. Рамковата програма „Солидарност и управление на миграционните потоци“ включва създаването на Фонд за външните граници, Интеграционен фонд, Фонд завръщане и Европейски бежански фонд.
  • Интегрирано управление на външните граници. Ключова роля в този приоритет е отредена на Фронтекс, като се предвижда тя да нараства в бъдеще. Предвижда се повишаване ефективността на визовата политика чрез създаване на визова информационна система, а в бъдеще и изграждане на Европейска консулска служба. Сигурността на личните документи ще се повишава чрез въвеждането на биометрични идентификатори.
  • Обща процедура за убежище. В краткосрочен план се предвижда да се подготви директива за дългосрочен статут на пребиваване на чужденците, а в средносрочен план – обща процедура и статут за бежанците. На Европейския бежански фонд се определя ключова роля в сътрудничеството.
  • Максимизиране на позитивния ефект от имиграцията. Стимулира се обмена на информация и опит в успешното интегриране, подобряване на интеркултурния диалог и разбиране.
  • Намиране на баланс между правото на личен живот и сигурността. По-конкретно са дефинирани мерките, засягащи сигурността: разследващите органи трябва да имат право да обменят информация, когато се борят срещу тероризма и разследват трансгранични престъпления. Европол е ключовата институция в тази политика. По-общо пожелателни остават мерките за защита на частния живот.
  • Развитие на стратегическо разбиране за борба с организираната престъпност. Ключов приоритет е разработването на европейски модел за борба с престъпността.
  • Развитие на европейска сфера на правосъдие. Необходимо е да се развива взаимното доверие между държавите-членки чрез формулиране на минимални общи стандарти. Eurojust е ключов играч в сътрудничеството по отношение на наказателните въпроси. Подчертава се и необходимостта от съхраняване на европейските финансови интереси. Операционните мерки включват подкрепа на институционалните организации и мрежи в сферата на правосъдието, оценка на качеството на правосъдието, семинари за укрепване на сътрудничеството между практикуващите юристи.
  • Споделяне на отговорността и солидарността. Тази амбициозна програма има нужда от финансиране. Приемането й съвпада с подготовката на финансовия период 2007 – 2013 г. Важен принцип е и гъвкавостта, капацитета да се реагира на непредвидими събития като терористичната атака в Лондон на 7 юли 2005 г.

Програмите винаги изглеждат по-хармонични отколкото изпълнението им. Хагската програма не прави изключение от общото правило. Мониторингът върху изпълнението й показва съществени дефицити: през 2006 г. са изпълнени 53% от предвидените мерки, през 2007г . – процентът спада до изключително неудовлетворяващите 38%: „още по-висок процент мерки биват отложени или просто изоставени.“ [5]

Най-слаби резултати се констатират в сферата на третия стълб – борбата срещу организираната престъпност и полицейското сътрудничество. По-добри постижения има при първия стълб – миграционна политика и политика на границите, правосъдното сътрудничество по граждански въпроси. Сътрудничеството по визовата политика остава неудовлетворително.[6]

Неизпълнението и неудовлетворителното изпълнение на множество от предвидените мерки ясно показва причината за високата репетитивност на приоритетите, насоките и дейностите в множество европейски документи.

Повторяемостта като липса на новост може да се окаже по-малкият проблем. Може липсата на новост да се използва като мимикрия за прикриване на новост. В конкретния случай повторяемостта се отнася за съставките – те са сходни до почти идентични с тези от Темпере, но новостта е за съотношението им – сигурността заема и централно, и нарастващо място, изтласквайки и маргинализирайки свободите и правата:

 

Хага променя баланса между свобода и сигурност по много критичен начин. Позицията на Темпере за споделената съпричастност към свободата, основаваща се на човешките права, демократичните институции и правовата държава вече не е ключов камък. Хага отдава висок приоритет на сигурността. Изглежда като че ли сигурността на държавата предхожда свободата на индивида. Изненадващо е колко мерки, свързани със сигурността, могат да се открият в частите за „укрепване на свободата“ (напр контрол на границите, борбата срещу нелегалната имиграция, биометричните и информационни системи). Обратно, защитата на човешките права, справедливото третиране на граждани на трети страни, ролята и пълномощията на новопредложената Агенция за фундаментални права и на Европейския съд са разгледани много накратко (Balzack an Carrera 2013: 5-6).

 

Фронтекс (2005)

–продукт или катализатор на секуритизацията

Продукт или катализатор на секуритизацията на европейската миграционна политика е Фронтекс? Дали пази сигурността на границите или конструира миграцията като несигурност и заплаха? Тези въпроси очертават ключовото място на Фронтекс в анализа на деликатния баланс между сигурност и човешки права.

Европейската миграционна политика тича по няколко писти. Ако Дъблин 1 и 2 се занимават с политиката на убежище, Фронтекс[7] е знаменателен за политиката на границите. С решение на Съвета на ЕС от 26 октомври 2004 г. се създава Европейска агенция за управление на оперативното сътрудничество по външните граници на държавите-членки на Европейския съюз. Фронтекст е ключов етап за политиката на границите по отношение въвеждането на интегрираното им управление.

Агенцията има за задача да:

а) координира оперативното сътрудничество между държавите-

членки в областта на управлението на външните граници;

б) подкрепя държавите-членки за обучението на националните

граничари, включително установяване на общи стандарти на

обучение;

в) извършва анализи на риска;

г) следи за напредъка в изследванията, свързани с области, които

представляват интерес за контрола и наблюдението на външните граници;

е) подкрепя държавите-членки при обстоятелства, които изискват засилена техническа и оперативна помощ по външните граници;

ж) предоставя необходимата подкрепа на държавите-членки за

организирането на съвместни операции по екстрадиция.

Централизирането на поредица важни функции по управление на границите не засяга правомощията на агенцията, държавите-членки могат да продължат сътрудничеството на оперативно ниво с други държави-членки и/или трети страни по външните граници.

Фронтекс създава важен прецедент: разполага щаба във Варшава – за първи път такава висока институция за европейска миграционна политика се ситуира в източно-европейска страна.

Създават се екипи за бърза интервенция по границите, предназначени предимно за кризисни ситуации и трудности на отделни страни да се справят с тях.

Фронтекс е централен диспозитив в политиките и на границите, и на сигурността. Още от самото си създаване Агенцията е обет на интензивни критики по отношение защитата на човешките права, прозрачността, отчетността. Главното острие на критиките е, че човешките права са пожертвани на олтара на сигурността. Фронтекс е критикувана за това, че нейни екипи пресрещат лодки/кораби с бежанци и ги придружават обратно до страната, от която са тръгнали. Европейският съд по правата на човека осъжда Италия,[8] че в подобна операция е върнала в Либия и хора, които имат право на убежище и международна закрила. През лятото на 2012 г. гръцките власти в съвместна операция с Фронтекс връщат сирийски бежанци на турска територия, без въобще да разгледат техните случаи (Spengelman 2012: 2-3).

Друга група критики се отнасят до отчетността и прозрачността. За разлика от Европол, Фронтекс няма Борд за наблюдение:

 

…разпределението на ролите и отговорностите не е ясно на обществеността, нито на Европейският Парламент. Офицерите на Фронтекс имат правото да употребяват сила, дори оръжие, като в същото време могат да изискват и имунитет. Тези практики отдалечават от аргумента, че Агенцията действа в съответствие със споделените ценности на ЕС за демокрация чрез прозрачност (Spengelman 2012: 4).

 

Въпроси поражда и екстернализацията на граничния контрол. В изпълнение на целта – създаване на ‘буферна зона’ около Европа, за да се намали и контролира по-добре потока – Фронтекс сключва работни, неформални споразумения с трети страни като например Албания, Хърватия[9], Сърбия , Русия. Самата Агенция ги определя като една от най-успешните форми на сътрудничество Както подчертава Спенгелман обаче, юридическата база на тези споразумения не е напълно ясна, нито техните международни правни импликации (Spengelman 2012: 4).

Тази критики са толкова мощни и устойчиви, че подкопават легитимността на Агенцията (Spengelman 2012). В резултат на критичната офанзива на 10 октомври 2011 г. се приема нов регламент. Той залага съществени промени по отношение защитата на човешките права чрез три мерки: разработва се Стратегия за фундаменталните права; създава се Консултативен форум по фундаментални права и се назначава офицер по фундаментални права (Spengelman 2012: 5).

Друга важна инициатива в същата посока е публичната консултация за Фронтекст и фундаменталните права, лансирана през май 2012 г. от европейския омбудсман Никифорос Диамандуро.

Ситуацията може да се обобщи в два противоположни извода:

  • Осъществява се напредък към по-висока степен на прозрачност и по-голяма чувствителност към човешките права.
  • Този напредък все още не е напълно удовлетворителен. Ролята и на гражданското общество, и на Европейския парламент в супервизия на спазването на човешките права все още е слаба и маргинална. С. Кеслер, член на Консултативния форум и участник в инициативата на Обмудсмана, констатира „ясната липса на истински механизми за мониторинг, които биха осигурили спазването на принципа на non refoulement и идентификацията на хората, нуждаещи се от защита“ (Spengelman 2012: 6).

 

Зелен доклад

за европейски подход към управление на икономическата миграция (11.01.2005)

– от постоянна към временна и циркулярна миграция

Сред сръхпроизвоството на документи след Тампере – директиви върху обединението на семействата, статута на дългосрочно пребиваващите, приема на студенти и научни работници – избирам Зеления доклад за икономическата миграция по три причини. Първата и основната е защото един от нейните акценти – стимулиране на циркулярната и временната миграция – подкрепя лайтмотива на тази книга за преход от миграция към мобилност.

Втората важна причина е, защото той е показателен за втората писта на европейската миграционна политика – икономическата миграция. Самата миграционна политика следва движението на махалото между двата полюса на сигурността и пазара. След силовия подход на Фронтекс – по-гостоприемния на Зеления доклад.

Третата причина е поради симпатията ми към ‘зеления’ подход, който разглежда миграцията не като проблем, а като решение, не като заплаха, а като ресурс. Три месеца по-късно[10] ЕК публикува друг зелен доклад върху демографската промяна и новата солидарност между поколенията. Важна негова идея е за миграцията като една от насоките за преодоляване на демографските предизвикателства.

Читателят не трябва да остава с впечатление, че Зеленият доклад е забравил рестриктивността като принцип с нарастващо значение. Докладът формулира принципа на ‘общностното предпочитание’: държавите-членки ще разглеждат молби за достъп до територията с цел работа само за тези свободни работни места, за които няма кандидати от ЕС или от трети страни, които вече пребивават в ЕС и са част от неговия пазар на труда. Резюмирано, това означава, че дългосрочно пребиваващите граждани на трети страни имат предимство пред потенциалните мигранти.

Този диспозитив е допълнен от друг, с противоположна насоченост. ЕК предлага предпочитание и на тези мигранти, които вече са работили няколко години в държава-членка, после са се завърнали временно в родната си страна и имат желание отново да се върнат да работят в същата държава-членка. Целта на това предпочитание е да се стимулира циркулярната миграция.

Голямата цел с оглед на изискванията на европейския пазар на труда е да се даде възможност за оставане или за завръщане на тази мигранти от трети страни, които вече са на територията и/или са работили легално преди да я напуснат след изтичане на разрешението им за работа. Така Зеленият доклад окуражава мигрантите да станат легални, като в същото време промотира временната миграция и висококвалифицираната циркулация.

 

Лисабонският договор[11] (13.12.07)

  • ‘нормализация’ на европейските политики за миграцията и убежището

Комунитаризацията на политиката на убежище и имиграция се утвърждава с договора от Амстердам от 1997 г., но процесът протича асиметрично: той се разгръща по-бързо и цялостно по отношение засилване контрола на границите, а протича по-бавно по отношение приема на мигрантите – убежище и установяване (Balleix 2013: 31). Ключов етап е Лисабонският договор.

Лисабонският договор е подписан на 13.12.07 и влиза в сила на 1.12.09. Той потвърждава и поставя на нова по-солидна основа европеизацията на миграционната политика. Трите стълба на сферата на правосъдието и вътрешния ред се свеждат до един законов текст. Премахва се разделението между първия стълб, където се управлява убежището, имиграцията, границите, правното сътрудничество по граждански въпроси, и третия стълб, където се координира полицейското сътрудничество и правното сътрудничество по криминални казуси.

Лисабонският договор прецизира и по-добре дефинира целите на миграционната политика и разширява сферата на нейното приложение. Той премахва ‘меките норми’, които денотираха второстепенен статут на политиката на убежище в договора от Амстердам. Важен акцент в политиката на убежище е развитието на партньорство и сътрудничество с трети страни (Balleix 2013).

Трафикът на хора за първи път се разглежда като миграционна политика – преди това е бил само предмет на полицейско сътрудничество в криминалната сфера.

Лисабонският договор утвърждава убежището и имиграцията като ‘нормални’ европейски политики: право на решение има Съветът и на съвместно решение- Европейският парламент; Европейският съд има пълна юрисдикция.

Лисабонският договор регламентира пълната комунитаризация на миграционната политика. Следващата таблица резюмира ключовите етапи на европеизация на миграционната политика.

 

 

Eволюция на миграционната политика на ЕС

от договора в Маастрихт до договора в Лисабон

 

Договор от Маастрихт

подписан 7 февруари 1992

влиза в сила 1 ноември 1993

Договор от Амстердам

подписан 2 октомври 1997,

влиза в сила 1 май 1999

Договор от Лисабон

подписан 13 декември 2007

влиза в сила 1 декември 2009

I стълб

 

Визова политика: квалифицирано мнозинство в следните области:

-черен списък на страни

-типов модел виза

-временно възстановяване на визите в случай на голям наплив.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

III стълб

-убежище

-контрол върху границите и борба с нелегалната имиграция

-цялата миграционна политика – дългосрочен престой, свободно движение в страните-членки.

Включване на миграционната политика в I стълб

 

1.След влизане в сила на договора квалифицирано мнозинство за:

-визи (черни и бели списъци, типов модел виза);

-временни мерки в спешни ситуации (възстановяване контрола на вътрешните граници).

 

2. След пет години автоматичен преход към квалифицирано мнозинство и съвместно решение за:

-процедури и условия за даване на визи

-уеднаквени правила за визи.

 

3.Сфери с преходни клаузи след 5-годишен период:

-контрол на границите

-свободно движение за 3-месечен период;

борба срещу нелегалната миграция;

-убежище.

 

4.Липса на краен срок за прехода към съвместно решение и квалифицирано мнозинство за:

-разпределение на тежестите при приема на бежанци;

-дългосрочен престой, вкл. събиране на семейства;

-свободно движение в други страни-членки на хора с регулярен престой в една от държавите-членки.

Изчезване на стълбовете

 

Прилагане на нормалната законодателна инициатива във всички сфери на европейската миграционна политика.

 

Обща политика в сферата на:

-убежището

-имиграцията

-контрола на границите

-интеграцията на граждани на трети страни

Източник: Balleix 2013: 41.

 

Нормализацията на миграционната политика на равнището на европейските институции не я изземва напълно и окончателно от прерогативите на държавата. Доколкото засяга пряко суверенитета, миграционната политика остава разделена отговорност между ЕС и държавите-членки:

 

Лисабонският договор „ не засяга отговорността на държавите-членки за поддържането на обществения ред и охраняването на вътрешната сигурност (чл. 72).

Държавите –членки запазват „правото да определят броя влизания на тяхна територия на граждани от трети страни, идващи от трети страни“ (чл. 77&4).

Европейски пакт за имиграция и убежище (24.09.2008 г.):

миграционна триада и интеграционна дилема

Европейският пакт за миграция и убежище (ЕПМУ) продължава политиката на изграждане на обща миграционна политика, като се стреми балансирано да държи сметка както за колективния интерес, така и за специфичните потребности на отделните страни-членки.[12] Изключително показателен е начинът, по който всеки документ и програма разказва миграцията. Европейският миграционен феномен не се променя със стремителната скорост, с която се произвеждат европейските документи, така че упражнението е наистина политическо и дискурсивно: кои измерения от пъстротата и комплексността на миграционните потоци политическият дискурс ще превърне в политически приоритети. ЕПМУ избира да освети като ключови задачи пет теми:

  • Организиране на легалната миграция. Тя търси равновесието между потребностите на пазара на труда и приемния капацитет на отделните страни-членки с оглед по-добрата им интеграция. С тази цел се предвиждат различни мерки, сред които:
    • Подобряване атрактивността на ЕС за висококвалицифирани професионалисти и улесняване мобилността на студенти и изследователи;
    • Балансиран подход към ВКМ с цел тя да не води до изтичане на мозъци, а да се разгръща в рамките на циркулярната мобилност;
    • По-ефективно регулиране на семейната миграция;
    • Обмен на информация за дори практики.
  • Контрол върху нерегулярната миграция:
    • Прилагане на регуларизация само при разглеждане и оценка на отделни случаи, а не на големи групи;
    • Сключване на двустранни споразумения за реадмисия между ЕС и релевантни трети страни;
    • Да се стимулира доброволното завръщане;
    • Да се приложи силен подход с подходящи наказания срещу мигрантите без право за пребиваване в ЕС;
    • Решението за експулсиране, взето от която и да е страна-членка, да се прилага от всички останали.
  • Подобряване граничния контрол
    • Да се генерализира издаването на биометрични визи от 1 януари 2012 г. и да се развие консулското сътрудничество между страните-членки с оглед предоставянето на общи консулски услуги;
    • Да се осигурят необходимите ресурси на Фронтекс за пълноценно изпълнение на задачите му;
    • В дух на солидарност да се разглеждат тези страни, които получават непропорционално висок поток мигранти;
    • Да се използват модерните технологии, за да се осигури ефективно интегрирано управление на външните граници;
    • Развитие на сътрудничеството със страните на произход и транзит чрез обучение и екипиране на техните гранични и миграционни служби с двойната цел на опазване на външните граници и борба с нерегулярната миграция;
    • Развитие на процеса на оценка ефективността на Шенген.
  • Създаване Европа на убежището
    • Разработване на процедури за кризисни ситуации с оглед подпомагане на страните с масов поток на търсещи убежище и преразпределение на нуждаещите се от международна закрила между страните членки, за да се намали диспропорционалния натиск върху техните бежански системи поради географската им ситуация;
    • Тренинги за граничния персонал на външните граници по въпросите на правата и задълженията, свързани с международната закрила.
  • Сътрудничество със страните на произход и транзит
    • Развитие на партньорство с не-ЕС страни, за да се развие синергията между миграция и развитие;
    • Стимулиране на страните-членки да предоставят на гражданите от източните и южните партньорски страни възможности за легална миграция, най-вече под формата на временната и циркулярната миграция, включително и за избягване изтичането на мозъци;
    • Прилагане на финансови инструменти за изпращане на мигрантските трансфери по-евтино и по-сигурно;
    • Сътрудничество със страните на произход с оглед предотвратяване на нерегулярната миграция.

Морковът и пръчката са двата полюса, между които непрестанно ‘тича’ европейският политически дискурс. Показателно е, че тези полюси изкристализират не само в отделните приоритети (граничен контрол – тоягата, сътрудничество със страните на произход – морковът), но и в рамките на някои от тях (сътрудничество със страните на произход – по-евтини трансфери, но и по-стриктен контрол върху нерегулярната миграция).

Европейският пакт за миграция и убежище илюстрира развитието на дискурса върху миграционната политика, който се стреми да звучи все по-полифонично: сигурността да не е прекалено ярък солист, който да доминира над останалите актьори, така че да може да звучи и техният глас. Няколко акцента в това полифонично европейско говорене за миграцията заслужават специално внимание:

  • Миграцията се обявява като фактор, който съдейства за икономическия ръст на ЕС.
  • Миграцията осигурява ресурси и на мигрантите, така че съдейства и за развитието на техните страни.
  • Миграцията може да бъде възможност, защото е фактор на човешкия и икономически обмен, който позволява на хората да постигнат това, към което се стремят.
  • Миграцията трябва да се управлява, като се държи сметка за приемните възможности на трудовия пазар, жилищния фонд, здравеопазването, образованието и социалната система, като в същото време мигрантите трябва да бъдат защитавани от възможна експлоатация от криминални мрежи.[13]

Бих резюмирала подхода на Европейския пакт като ‘миграционна триада’ и ‘интеграционна дилема’. Миграционата триада вкарва във фокуса на европейската политика както, естествено, самите европейски страни, така и страните на произход. Също толкова съществена е позитивната връзка и в единия, и в другия случай: в първия положителният импакт на миграцията се разглежда във връзка с икономическия ръст, във втория – с развитието. Съществен и важен момент е, че мигрантът не е потопен в макроикономическите индикатори, а му е отредено място в миграционния триъгълник и се легитимира правото му да се стреми да постигне това, към което се стреми.

 

Миграционна триада

 

 

Интеграционната дилема внася известни бемоли. Икономиката е само един стълб на сложната социална конструкция. Успешната интеграция на мигрантите зависи в голяма степен от пропускливия капацитет на всички останали сфери: от здравеопазването до жилищния фонд, от социалните служби до образованието.

 

Стокхолмската програма (2010 – 2014)

-трудният баланс на свобода, правосъдие, сигурност

„Малко повече свобода и правосъдие и много повече сигурност“ (Bunyan 2010: 1) – така Тони Буниан остро синтезира Стокхолмската програма.

Разривът между наратива и практиката на политиката остава основно предизвикателство, което свръхпроизводството на програми, документи и стратегии не успява да тушира. Разминаването между институционализацията на политиките и тяхната декларативна видимост ясно илюстрира основателността на критиките. Тяхното острие е насочено към парадокса между наличието на двама комисари, но работещи с една администрация: човешките права и сигурността се движат от едни и същи експерти. Има двама комисари – за правосъдие, фундаментални права и гражданство (правосъдие) и за вътрешни работи (вътрешна сигурност и миграция), но има само една Главна дирекция, която обслужва и двамата комисари. Този дисбаланс очевидно не е по посока на по-голяма защита на човешките права: „Би трябвало да има ясно разделение на властта и между двама комисари и две главни дирекции, за да се премахне объркването на целите и отговорностите и да се ограничат перспективите сигурността да продължава да доминира над свободата и правосъдието“ (Bunyan 2010: 3).

***

Дългият път на формирането и развитието на европейската миграционна политика бих обобщила в няколко характеристики и тенденции:

  • Комунитаризацията, преходът от трети към първи стълб, от междуправителственото към общностно ниво, ярко демонстрира нарастването на политическата тежест и стратегическо значение на миграционната политика.
  • Скръхпроизводството на програми, планове, пактове с изключително висока степен на репетитивност демонстрират повече бюрократично желание за интелигибилност и симетрия (‘10 приоритета за 5 години’) отколкото визия и стратегическо мислене.
  • Търси се, но все още трудно се постига баланс между експертност и ефикасност на взимането на решения от европейските институции и тяхната отчетност, възможността за реално въздействие на гражданския дебат и независимите експертни мнения върху финалните версии на документите.
  • Устойчива е тенденцията миграционната политика все по-тясно да се обвързва с логиката и политиката на сигурност в общата насока на секуритизация.
  • Търси се, но трудно се постига баланс между изискванията за сигурност и за човешки права.
  • Има плаха тенденция за утвърждаване позитивен образ на миграцията като ресурс, като win-win, като фактор за развитие и растеж и за изпращащата, и за приемната страна. Тази тенденция все още е твърде плаха, повече от сферата на политическия дискурс и пожелателното говорене отколкото от сферата на реалната политика.

 

 

 

[1] Шестте страни ,подписали Римския договор, са Белгия, Западна Германия, Италия, Люксембург, Нидерландия, Франция.

[2] Supplementary Information Request at the National Entry.

[3] European Data Archive Convention

[4] Останалите три са правосъдието, борбата с престъпността, външните работи.

[5] Communication from the Commission to the Council and the European Parliament of 2 July 2008 – Report on Implementation of the Hague Programme for 2007 [COM(2008) 373

[6] Ibid.

[7] Frontex – от frontierеs exterieures (външни граници)

[8] Делото Hirsi. Трябва да се отбележи, че в случая Фронтекс не участва официално в операцията, но анализатори (Spengelman 2012). предполагат, че е възможно агенцията да е оказала съдействие на италианските гранични власти.

[9][9] Преди приемането й в ЕС през 2013 г.

[10] На 16 март 2005 г.

[11] Договор от Лисабон за изменение на Договора за Европейския съюз и на Договора за създаване на Европейската общност, подписан в Лисабон на 13 декември 2007 г.

[12] European pact on immigration and asylum. 2008.

[13] Ibid.

Advertisements

Вашият коментар

Попълнете полетата по-долу или кликнете върху икона, за да влезете:

WordPress.com лого

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Промяна )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Промяна )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Промяна )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Промяна )

Connecting to %s